淺談《24版清單計價標準》3.5.1條關于投標報價澄清或說明規(guī)定的合法性

前   言

《建設工程工程量清單計價標準》（GB/T 50500-2024)（以下簡稱《24版清單計價標準》）自2024年12月30日發(fā)布以來，引起了同行們巨大的學習熱情，也引起了很多激烈的討論。比如，《24版清單計價標準》增加了投標報價澄清或說明，其編委會編寫的《應用指南》一書中寫到“澄清或說明可在評標前對投標文件實質性響應進行數據分析及整理羅列，以提高評標效率，減少評標專家在客觀數據整理上的時間，更多地發(fā)揮其專業(yè)評定的價值”。以上說法爭議頗多，本文試著從《招標投標法》及《招標投標法實施條例》的規(guī)定，分析對投標文件澄清的時間和啟動者，希望對大家的實務工作有所幫助。

澄清機制在招標投標活動中的必要性

《招標投標法》的本質是一部市場秩序建構法，通過程序正義保障實體正義，最終服務于經濟發(fā)展與公共利益。在招投標活動中，招標人通過招標向不特定的市場主體發(fā)布需求信息，投標人通過投標展示自己的專業(yè)實力和市場競爭力，經評標委員會公平、公正的評標，選擇合格的、有競爭能力的承包者和供應單位，為保證工程質量、采購質量、服務質量創(chuàng)造必要的條件。因招投標活動為書面資料評審為主，無論是招標文件還是投標文件均可能存在意思表述不明確、前后內容矛盾等諸多問題。為了消除書面文件中可能存在的問題，投標人可向招標人提出對招標文件的澄清要求，《招標投標法實施條例》第二十二條規(guī)定：潛在投標人或者其他利害關系人對資格預審文件有異議的，應當在提交資格預審申請文件截止時間2日前提出；對招標文件有異議的，應當在投標截止時間10日前提出。招標人應當自收到異議之日起3日內作出答復；作出答復前，應當暫停招標投標活動。同樣為了消除評標過程中投標文件中的特定問題，評標委員會可對投標人的投標文件提出澄清要求，《招標投標法》第三十九條規(guī)定：評標委員會可以要求投標人對投標文件中含義不明確的內容作必要的澄清或者說明，但是澄清或者說明不得超出投標文件的范圍或者改變投標文件的實質性內容?？梢?，澄清機制在招標投標活動中為提高交易效率、降低交易成本，發(fā)揮著重要作用。特別是通過對投標文件的澄清，一方面有利于評標人員準確地理解投標文件的內容，把握投標人的真實意思表示，從而對投標文件做出更為公正客觀的評價；另一方面也有助于避免招標人和中標人在合同履行過程中出現不必要的爭議。

誰是投標文件澄清的啟動者

《招標投標法》規(guī)定招投標活動包括招標、投標、開標、評標和定標環(huán)節(jié)，對投標文件的澄清應在哪個環(huán)節(jié)進行，直接影響投標文件澄清的啟動人。筆者查詢到有兩種做法：

一種是：清標工作可在評標前進行。如，《建設工程造價咨詢規(guī)范》（GB/T 51095-2015）第6.3.1條：工程造價咨詢企業(yè)接受發(fā)包人的委托進行清標工作，應在開標后到評標前進行?！侗本┦薪ㄔO工程施工綜合定量評標辦法》（京建法〔2016〕4號）第八條規(guī)定“實行工程量清單招標的，招標人可以在評標前自行或者組織造價咨詢、招標代理等專業(yè)機構進行清標，即對基礎性數據進行分析和整理，但不得對投標文件進行評價、打分等評審性工作。清標人員有第十四條規(guī)定的情形的，應當回避。使用計算機輔助評標的，應當由評標委員會借助計算機輔助評標系統進行清標?！比缜把运觯?024版建設工程工程量清單計價標準應用指南》一書對3.5.1條的解讀也是此種做法。

另一種是：清標是評標工作的一部分。如，《北京市房屋建筑和市政工程專業(yè)承包施工招標文件標準文本（2020版）》規(guī)定，清標是評標工作的一部分，評標委員會應對各投標人提交的投標文件進行基礎性分析和整理。《24版清單計價標準》第3.5.1條規(guī)定：招標工程進行投標報價澄清或說明的，澄清或說明應在工程開標后至定標前進行。

《招標投標法》第三十六條規(guī)定：“開標時，由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，也可以由招標人委托的公證機構檢查并公證；經確認無誤后，由工作人員當眾拆封，宣讀投標人名稱、投標價格和投標文件的其他主要內容。開標過程應當記錄，并存檔備查?！?/strong>即，投標文件的澄清工作一定是在開標后進行的，那么開標后是否立即進入評標程序？法律法規(guī)未作明確規(guī)定，但開標后投標人的投標文件即被拆封或解密，而評標必須在嚴格保密的情況下進行，因此開標完成后原則上應立即進入評標程序，除非出現投標人對開標有異議、評標人員需回避等法律允許的特殊情況。也即，對投標文件的澄清應在評標環(huán)節(jié)完成。

既然對投標文件的澄清或說明應在評標環(huán)節(jié)完成，那么對投標文件澄清的啟動者是誰呢？《招標投標法》第三十七條規(guī)定：評標由招標人依法組建的評標委員會負責?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第五十二條規(guī)定“投標文件中有含義不明確的內容、明顯文字或者計算錯誤，評標委員會認為需要投標人作出必要澄清、說明的，應當書面通知該投標人。投標人的澄清、說明應當采用書面形式，并不得超出投標文件的范圍或者改變投標文件的實質性內容。評標委員會不得暗示或者誘導投標人作出澄清、說明，不得接受投標人主動提出的澄清、說明。”國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司、國務院法制辦公室財金司、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察司聯合編著的《中華人民共和國招標投標法實施條例釋義》一書，在對本條解釋時寫到：“(一)評標委員會是澄清、說明工作的啟動者。根據《招標投標法》第39條規(guī)定，評標委員會可以要求投標人對投標文件含義不明確的內容進行澄清、說明。”

在《招標投標法》及《招標投標法實施條例》對投標文件澄清有如此明確規(guī)定的情況下，為何會出現《建設工程造價咨詢規(guī)范》（GB/T 51095-2015）、《北京市建設工程施工綜合定量評標辦法》（京建法〔2016〕4號）、《24版清單計價標準》等規(guī)定的可由除評標委員會之外的主體對投標文件進行澄清的規(guī)定呢？筆者認為有兩個原因：

一是評標委員會因合規(guī)風險、效率困境和責任規(guī)避而不愿啟動澄清程序。合規(guī)風險包括澄清時限的硬性約束，效率困境包括澄清程序繁瑣與評標進度的沖突，責任規(guī)避包括對實質性內容誤判的追責恐懼。招標人不能干擾評標工作，無法要求評標委員會啟動澄清程序。

二是招投標活動迫切需要。在評標委員會不愿啟動，而招投標活動又迫切需要的情況下，招標人只能讓其他主體充當“準評委”負責對投標文件的澄清工作，供評標委員會參考。

尾  言

通過《24版清單計價標準》3.5.1條中“1對不響應招標文件實質性要求的投標文件，應在投標報價澄清或說明報告中列出不響應的內容及其與招標文件要求的偏差，供評標委員會（或定標委員會）依據招標文件要求和相關規(guī)定決定是否作為無效投標處理?！奔啊? 在完成投標報價澄清或說明后，應對澄清或說明情況進行書面記載，編制投標報價澄清或說明報告，供評標委員會（或定標委員會）作評標（或定標）參考?！钡恼Z意可知，《24版清單計價標準》中投標報價澄清的啟動者非評標委員會成員。筆者認為此規(guī)定違反了《招標投標法》第三十九及《招標投標法實施條例》第五十二條的規(guī)定，實務中如按上述程序對投標文件進行澄清，可能引發(fā)評標、中標無效的風險。

筆者建議，首先，應在招標文件中明確澄清的反饋時間、限定澄清的具體內容、增加評標委員會造價專業(yè)人員、設置合理的評標時間，為評標委員會啟動對投標文件的澄清程序創(chuàng)造條件。其次，作為招標人代表的評標委員會成員，可與其他評委積極溝通，主動擔當，消除其他評委的顧慮。再次，評標委員會成員應切實履行法律賦予的職能、推動投標文件澄清工作的開展，為招標人評出最優(yōu)的中標候選人。

純屬個人觀點，請批評指正！